“学院办大学”：理想类型与现实境遇

20世纪90年代至今，为改变大学发展的动力机制，激活基层学院的办学活力和动力，更好地实现大学的使命和目标，我国许多高校针对内部治理结构和治理机制开展了轰轰烈烈的改革创新探索。其中，特别引人注目的一个方面是学科调整和院系布局，直辖大学管理的学院越来越多，系和教研室越来越少，掀起了大学内部治理由“大学办学院”模式（以下简称“校办院”）向“学院办大学”模式（以下简称“院办校”）转变的热潮。“院办校”的核心思想是强化学院在大学改革创新中的主体地位，大学层面含职能部处层面的工作则是为学院改革和发展服务。基于这一思想，实体运作的学院制成为绝大多数高校的改革目标。然而，目标模式与改革前的模式究竟具有哪些差异性特征以及现实运作呈现出何种特点和问题，仍是模糊不清，值得展开探讨。

一、校院两级管理体制改革探索

大学内部治理结构的变革不是孤立的领域，其所处时代的政治、经济与社会的发展变化影响着大学治理变革，这种影响是通过国家层面的高等教育政策变革进行传导的。1998年国家颁布的《中华人民共和国高等教育法》构成了一个分水岭。可以说，在《中华人民共和国高等教育法》颁布前，国家集中于高校的外部治理在于厘清中央和地方，政府与高校的权责关系；《中华人民共和国高等教育法》颁布后，学者开始探讨、高校开始摸索高校内部治理问题，而这些改革探索也直接受到《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》等一系列重要文件的指引。然而，关于校院两级管理方面的制度安排由于面对的治理情境不仅包括内部行政管理关系，更涉及行政与学术、学院与学科、学科与学生培养等复杂纠葛的多重关系，因此迄今尚未有国家层面的政策出台。这也给学者和高校更大的争论和探索空间。

支持校院两级管理改革的管理者和研究者普遍认为，传统的大学管理体制模式存在诸多弊端，不利于激活学院的积极性和主动性。一些学者认为，高校实行校院两级管理存在的主要问题是还没有真正形成以学院为中心的管理体制，学校控制权过多，管理体制仍然不健全，导致校院之间在管理上不能顺利对接，主要表现在学科专业的组合和教育资源的配置、人才资源和教育资源效益的发挥、校内管理体制和运行机制的构建、教学质量和管理水平的提高等方面。有学者指出，一些高校在设立与调整学院过程中脱离了以学科建设为核心的改革目标，使许多相关性较强的学科分散，从而导致重复建设与学校资源配置浪费。

关于如何在通过改革确定校院两级责权架构的问题上，蔡蕾等借鉴美国一流研究性大学“联合治理”模式，建议我国研究型大学改革的方向应该是“院为实体”。应该说，过去一些年许多大学的改革正是朝这样的方向努力。构建新型校院关系需要明晰校院两级职责，以学院作为办学实体，赋予学院相应的权力和资源，强化学校的宏观规划及行政服务职能，落实学院办学自主权，从而推动学校整体高质量发展，提高大学的整体竞争力。国家“双一流”战略即要求高校深化综合改革，加快中国特色现代大学制度建设，着力破除体制机制障碍，加快构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于学校科学发展的体制机制。而教育部等五部委联合印发的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，则赋予高校在学科专业设置机制、高校编制及岗位管理制度、高校进人用人、高校教师职称评审机制、健全薪酬分配制度等方面拥有了更大的自主权。在上述政策背景下，北京大学、复旦大学、上海交通大学、中山大学、武汉大学、华中师范大学等很多高校都在校院管理体制改革上做出了有益的积极探索。

二、“校办院”与“院办校”：理想类型与现实境遇

1.校院两级管理体制的两种理想类型

在“校办院”模式下，办学相关的关键资源和重要权力在学校，其背后的基本思路是通过大学统领实现大学发展。学校一级处于支配的、主导的和强势的地位，扮演管理者、任务分配方角色，学院一级处于依附的、被支配的和弱势的地位，是被管理者、任务执行方角色。这种关系不仅体现在学院领导班子的配备上，而且还体现在学院的专业设置、招生、人事招聘、职称晋升、课程与教学管理、科研组织、社会服务、国际交流与合作、资源配置等很多方面。也就是说，在“校办院”模式下各种资源、权力和人事集中于学校，而学院处于简单执行学校任务的境地，与学校之间形成了管理与被管理的关系。一些高校的改革被证明是“夹生”的改革，只有形式上的变革而并没有出现实质性的校院关系改革。21世纪初，一些高校便开展了试图重构校院关系的各种各样的改革，而改革的重点和关键实际上是向学院赋权。

最近20年，中国高校尤其是那些综合性研究型大学试图去构建的一种校院关系是“院办校”模式，其基本思路是通过学院自治实现大学发展，因此与办学相关的关键资源和重要权力在学院，学院的角色是自主管理、自担责任，而学校的角色是宏观引领、评估服务。“院办校”模式的思路在一些学者和高校管理者那里构成了校院两级管理的题中之义。有人指出，校院两级管理是指高校按照一定的目标和原则，整合、优化学校教育教学资源，形成学校和学院两个管理层级，通过学校分权和管理重心下移，转变学校部门的管理职能，明确学校和学院的职责和权限，形成学校宏观决策、部门协调配合、学院实体运行的管理模式。换言之，在“院办校”模式之下，学校扮演的是宏观引领和评估服务的角色，这与“校办院”模式下学校的规划、决策和部署角色有着较大差异，因为学院在“院办校”模式中享有充分的自主管理权力，同时也承担着相应的责任，但学院在“校办院”模式下仅仅只是学校各项任务和指标的落实者、实施者和执行者角色，缺乏自身发展的内动力和能动性。

“院办校”改革的重点是大学管理中心下移、权力下放到学院，保障学院运行的主体性和管理的自主性，实现学院人权、事权、财权、资源配置权力及对外交流的自主权。“院办校”模式下，大学是具有独立法人资格的办学机构，依法享有教学、科研、行政及财务自主权，独立承担法律责任，而学院则是学校党政领导下的二级管理组织，是学校的管理重心，是教学、科研的组织实施单位，对本学院教学、科研、人才培养和社会服务实行统筹管理，在依法依规的前提下具有充分的办学和管理自主权。这在学校秩序上表现为各学院朝多元化、类别化的方向发展，其发展动力来源于内在的使命和目标，而不是学校上层的推动。也就是说，“院办校”模式的核心运作机制是分权自治。基于上述讨论，我们可以基于若干维度对“校办院”和“院办校”模式的理想类型进行区分和比较，见表1。

表1“校办院”与“院办校”：两种理想类型的比较

	“校办院”模式	“院办校”模式
背后理念	大学是办学主体	学院是办学主体
基本思路	通过大学统领实现大学发展	通过学院自治实现大学发展
校院关系	管理与被管理	服务与支撑
前置条件	办学相关的关键资源和重要权力在学校	办学相关的关键资源和重要权力在学院
运行机制	学校集权	分权自治
秩序特征	整齐划一	多元化、类别化
发展动力	上层推动	内生动力
办学角色	大学：规划、决策、部署 学院：落实、实施、执行	大学：宏观引领、评估服务 学院：自主管理、自担责任

★来源： 作者自制

2.“院办校”改革的现实境遇

无论实践中的大学运作机制情况如何，当前校院两级管理体制机制改革的趋势总体上是从理想类型的“校办院”模式转向“院办校”模式。但从一些调查情况来看，这一目标较为明确的转向改革仍然处于艰难探索的阶段。下文主要呈现和分析对国家教育行政学院第58期高校中青班学员的调查结果。第58期高校中青班共77位学员，分别来自30个省、市、自治区及新疆生产建设兵团。其中来自部属院校52人，部省合建高校14人，地方院校9人，女性12人，平均年龄43岁。调查在2019年10月31日国家教育行政学院课堂上进行，参与调查学员总计70人，调查结果如表2所示。

表2 高校中层干部对校-院治理体系改革相关问题的看法

问题	统计结果
在当下大学治理变革中，您主张“校办院”（大学办学院）还是“院办校”（学院办大学）？	校办院	23（38.2%）
	院办校	37（61.7%）
您所在高校当前校-院两级分权改革是否到位？	到位	1（1.5%）
	不到位	42（64.7%）
	远未到位	22（33.8%）
您认为当前影响校-院两级体制改革深化的最核心要素是？（多选题）	校级层面放权不够	43（35.8%）
	院系层面承接能力不足	36（30%）
	基础制度建设不足	41（34.2%）
您所在高校二级院系制度建设？	基本完善	22（35.5%）
	非常完善	2（3.2%）
	存在缺失	34（54.8%）
	存在严重缺失	4（6.5%）
所在高校二级学院院长权力是否过于集中？	是	20（32.3%）
	否	42（67.7%）
学生是否是院系的治理主体？	是	22（35.5%）
	否	40（64.5%）
您所在高校二级院系是否设置教授委员会等学术审议、决策机构？	是	56（90.3%）
	否	6（9.7%）
您所在高校二级学院教授委员会发挥“教授治学”作用是？	远未到位	27（43.5%）
	基本到位	32（51.7%）
	完全到位	3（4.8%）
您所在高校二级院系是否建立二级教代会制度？	是	53（85.5%）
	否	9（14.5%）
您所在高校二级院系是否建立学生代表会议制度？	是	33（53.2%）
	否	29（46.8%）

调查结果表明，在对“在当下大学治理变革中，您主张‘校办院’（大学办学院）还是‘院办校’（学院办大学）？”这一问题的回答中，60位回答者中37人选择了“院办校”模式，占比61.7%。可见，“院办校”模式的理念已获得大多数中层干部的认可和支持。同时，从调查结果来看，绝大多数二级学院的自治组织如教授委员会、二级教代会等越来越健全。尽管如此，调查对象也普遍感受到，学校层面放权不够、院系层面承接能力不足与基础制度建设不足的现象仍然普遍存在，表现为这三个方面的认同度都超过了三成。进一步地，就“校-院两级分权改革是否到位”的回答来看，认为“到位”的仅有1位，超过六成的中层干部表示“不到位”；认为“远未到位”的则超过三成，98.5%的受访对象认为所在高校的校院两级分权改革不到位。校院两级管理改革的核心问题在于学校与学院之间的权责划分，而这一问题是极其复杂的。在大学管理的具体实践中，关于权力和责任的恰切分割点并没有一个统一的模式和认识，即对校院两级管理改革到底改什么和怎么改，人财物、责权利哪些集中，哪些分散下放并不清楚和也不明确。绝大部分推行校院两级管理改革的高校虽然选择性地将一些事权、人权和财权分配到学院，而主要事权、人权、财权、关键资源的管理权、分配权和重大事权仍然集中在学校。而在责权下移和管理重心下移的改革中，建立健全学院的管理机构和人员是需要做的前提工作。现实情况是，当前学院管理机构和管理人员的数量相当有限，无法承接管理重心下移的重任。

将这次调查结果与12年前的一次调查进行比较，可以让我们对校院两级管理体制改革的进展做一个判断。2007年对国家教育行政学院第26期和第28期中青班中35位学院院长、书记和10所实行校院两级管理的高校的调查结果揭示，我国校院两级管理的改革基本处于“事权下移，财权、人权和重大事权仍然集中在校级”的状态，呈现出管理中“职能分权”的特征，学院在关键资源和关键事权上并没有决策权，也不承担相应责任。对比上述调查发现，近十多年来尽管探索校院两级分权改革的高校不少，但是真正让大家认可的实质性改革并不多见。同时也表明，实体运作的“院办校”管理体制离其理想模式还相去甚远。正如有论者所指出的，不少大学的校院模式虽然在形式上呈现出校院两个管理层次，但实质上仍然处于学校权力过于集中的状态，与真正意义上的校院两级管理存在显著差异。也就是说，很多改革并不太成功，远没有达到预期目标。

实际上，“院办校”模式不仅仅是学院获得原本属于学校的关键资源和权力，更重要的是要承担其应该承担的办学责任。在现实中，学院负责人往往忽视了与学院权力相对等的义务和责任担当。中山大学原校长黄达人便观察到：“部分高校里还存在这样的现象：学院的领导对于校院两级管理的认识停留在权力的下放上，比较在意经费的获取，对利益的考虑多了一点，对责任的关注少了一点。”

在改革过程中，被充分赋权和配置资源的学院出于对成本-收益的权衡，也可能不愿意花费较大成本投入到难以立刻见效的人才培养工作上，学校向学院授权并不能与教学科研水平的提升直接画上等号。比如，2019年10月23日在国家教育行政学院第58期中青班湖北考察团C大学座谈会上，一位大学综合改革办公室副主任说道：“2012年的时候，我们学校进行了一次改革，即校院两级管理机制改革。就是进一步向学院下放权力，学校人头经费的56%直接一刀切，全部下放给学院……（改革）实际上充分调动了学院办教育的积极性，同时让学院的成本意识增强。每个院长都是懂会计的院长。但是也存在着问题，（比如）人才培养受到了一定的冲击。学院考虑到相互结算的问题，就不会聘请高质量的师资来开课。我们也是感觉到在公共服务体制方面还有欠缺。”

事实上，英国古典大学变革的历史也早已表明，不是学院的自主权越大越多，就意味着学院的发展动力和活力就越大，大学的发展就越好。从某种意义上来说，一种改革的制度究竟在多大程度上能够真正促进效率的提升、实现制度目标，关键在于其在实践之中的运作。“实践的形态”是关键变量。

三、A大学“院办校”的改革实践

我们通过收集C大学校院两级管理改革、人事管理制度、财务管理制度等文件，同时基于与C大学有关学院负责人的访谈，试图对A大学的校院两级管理体制改革进行典型个案剖析。A大学是教育部直属、国家“985工程”和“211工程”重点建设高校，首批入选国家“世界一流大学和一流学科”建设高校。2015年，该校专门出台了《关于深化校院两级管理体制改革的若干意见》，提出通过五年左右的深化改革，建立起学校宏观管理、学院自主运行的校院两级管理体制，构建起学校目标管理、部门协调服务、学院实体化运作的管理模式和制度体系，形成校院两级职责明晰、运行规范、充满活力、协调发展的管理运行机制，实现由“校办院”向“院办校”转变。

调研和分析发现，现在A大学正处于由“校办院”向“院办校”的初步转变过程，改革设计的很多任务和目标还在启动和实现过程中，学院能够相对独立运行的实体化改革还远未完成，整体上还处于学校权力高度集中，学院事业和发展高度依存学校的“校办院”状态。

A大学当前对学院按研究型、教学研究型和教学型实施分类管理，建立基于学院类型和学科特性的目标管理体系，实施差异化的政策支持、资源配置和绩效考评，引导和促进学院对其学科建设、人才培养、科学研究、社会服务以及国际合作交流等方面工作进行合理定位和部署安排。学校行政管理部门和学院分别以条块管理模式运行。学校各行政职能部门代表学校在党建与思想政治工作、教学管理、科学研究、学科建设、队伍建设、学生管理、对外合作与交流、专项经费管理等方面制定政策，组织协调，进行监督评估，提供服务保障。学院在自己的目标、定位和规划框架下主要负责本单位的党建、人才培养、学生管理、学科建设、科技与社会服务、队伍建设、资源配置、国际交流、对外联络等工作，接受学校综合评估和考核以及监察审计。这也是当前国内高校普遍采用的管理模式。

在学科建设方面，学校确定学科发展的整体布局和重点支持的学科方向以及需要调整的学科方向，并以此确定学科资源的配置和学院的设置以及优先支持的顺序，学院在学校的整体学科规划和调整框架下，制定自己的学科发展规划。尤其近几年，学校按照若干学科群方式推进“双一流”学科建设，由不同科学家负责学科群的建设，每个学科群由不同学院的教授构成，学院在学校整体“双一流”建设中处于从属和支撑地位。

在高水平人才引进方面，A学校人才办负责人才的遴选、评价、选聘，学院只有建议推荐人选的责任，并无确定是否选聘的决策权。在博士和博士后的引进方面，由学校根据整体事业发展和学科发展的规划以及各学院人员现状与需求情况，确定每年学院可以引进的博士和博士后指标，学院通过教授委员会对报名的博士和博士后遴选、评价，形成拟选聘建议名单，最后由学校的人事工作领导小组确定是否选聘。在人才引进方面，由于要“事事请示、事事汇报”，增加了协调沟通成本，同时决策流程冗长，这不仅提高了学院工作的时间和精力成本，更重要的是容易导致计划引进的人才流失。一些高水平人才和优秀的博士和博士后因为得不到学校及时的表态和答复而流失。

在职称评定方面，学校制定职称申报的基本条件，并根据学院总体人员结构和当年符合申报条件的人员数量，确定学院人员职称晋升指标。副教授职称人员由学院按照学校规则评选，但是，评选委员会人选由学校确定，评选出来的副教授人选最后由学校职称领导小组审核通过后公示聘任。教授执行学院和学校两级评审，由学院按照学校规则评选，但评选委员会人选由学校确定，评选出来的教授人选再参加学校组织的高级职称评定会，通过后最后由学校职称领导小组审核后公示聘任。由于采用统一的职称晋升条件和标准，而不同学院、不同学科、不同类型的教师差别较大，往往造成教学型老师、工程技术类老师在评审中处于劣势，生物生命类、资源生态类、化学食品类教师处于优势，从而导致全校教师队伍整体发展不均衡。

在经费管理方面，学校统筹国家“一流大学、一流学科”建设经费、高校内涵式发展经费、高校基本科研业务费以及学校学科建设相关配套经费和其他可自主支配的经费，设立学科建设发展专项，按照使用方向和建设重点分为学科平台建设、人才队伍建设、科学研究、国际合作、教学质量工程五个子专项，按照学校和学院一定比例进行划分下拨。但实际上，由于预算资金首先拨到相关行政部门，然后由各行政部门再根据工作计划，将资金下拨到各个学院。通常情况下，行政部门只下拨少量经费到学院，大部分资金保留在行政部门。行政部门预留一定比例的资金，可用于应急，应对突发问题，但预留太多资金，降低了资金使用效率及其价值，也不利于调动学院工作积极性。

一般情况下，学校行政管理部门是校院两级改革具体操作者，处于主动状态，放权意愿弱。更重要的是，放权后行政部门的定位、职责甚至设置都需要转变和改变，但对于新的定位和职责并不明确，也缺乏讨论研究，没有形成制度。大学校院两级管理改革是一项系统工作，需要完整的系列改革行动和相应的配套政策，而包括A大学在内的大多数学校在这方面的工作还远不到位。从A大学的校院两级管理改革实践来看，其实际上仍旧承袭了传统管理体制模式中的核心制度元素，没有成功地实现管理重心的真正下移，表现为主要管理职能仍然留在学校层面，人权、财权和重大事权仍然集中在学校。而从某种意义上来说，当前校院两级管理的改革实践本身就是一个不断探索寻找责、权分散和集中的某个恰当的平衡点的过程。

四、讨论

校院两级管理体制的实质性改革远未到位、未获认同的原因，可从以下三个角度做出解释。

其一是“模仿机制”的作用（社会学机制）。在改革过程中，不排除一些大学不顾自己的校情和发展阶段，盲目地模仿国内一些标杆大学的改革模式甚至盲目抄袭国外一流大学的办学模式的现象。一些高校会想当然地认为顶尖高校的管理体制和某些做法是其成功的主要原因，必有化腐朽为神奇之效，但恰恰甚少研究一流大学的管理制度和具体做法背后的政治、经济和学术逻辑，也较少深入研究自身学校的传统、特色和格局。盲目模仿行为往往会导致“移植”而来的改革方案出现“水土不服”、无疾而终的现象。

其二是“强制机制”的作用（政治学机制）。在国务院对“放、管、服”的明确要求下，有关部门也要求高校要建设好一流大学、一流学科，必须借鉴国际一流大学和一流学科建设的经验，深化改革我国大学校院两级管理体制机制的关系，进一步向院系放权。但国际一流大学的模式是否契合各校，通常是较少考虑的，因为学习借鉴所谓先进经验和模式的风险和成本很小。在强制机制的作用下，最容易产生“为改革而改革”的现象。

其三是“市场机制”的作用（经济学机制）。在探索改革的过程中，学校下放各种核心权力和关键资源，在激活学院办学动力和活力的同时，也有可能在一些方面导致学院不敢在教学科研领域勇于创新，回避成本较高但见效缓慢的高质量教学和科研活动，反而热衷于风险最小化、短期收益显著的教学科研行为。也就是说，学院的“成本-收益”意识大增，着眼于长期效益或风险较大的教学科研活动会明显减少。而学校在观察到这种现象后，往往又会再来进行一场改革，将原本赋权的一些事项又回收集中到学校，从而产生了在两种理想类型之间轮回进行改革的“钟摆现象”。

大学内部治理体系既是提高立德树人成效、提升内涵发展质量的必然需求，还是实现教育现代化、建设教育强国的必然趋势。在某种意义上，“校办院”和“院办校”两种理想类型各有优劣，各有利弊。从组织属性和使命目标来看，大学与基层学院是一致的。就此而言，对任何一种管理体制模式都很难从管理手段和治理工具本身去评价，而应去考察这样的模式能否真正提高人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新水平。但一些高校在当下的改革过程中都不同程度地忽视了这一点，因为在改革过程中有意或无意地遵从了一种“目的论”的改革导向，即假定了一种放之四海而皆准、始终有效的普适性模板的存在，同时也就将改革方案限定为了非此即彼的选择。这种“目的论”的改革取向实际上并不可取，各高校独具特色的历史渊源、办学传统、大学品格和精神气质，或为不同高校探索各自不同的管理模式、营造不同的管理文化提供了可能性。换言之，我国高校需要的可能并非一场“目的论”的改革。

从根本上来说，无论何种管理体制模式，关键在于其是否真正有助于高等教育目标的实现。创新校院二级管理体制机制更需要扎根中国大地，而不同大学的改革实践或能探索出既有显著成效又承袭传统的“第三条道路”。目前来看，无论何种模式，学院都需要学校的大力支持，这样才能为大学实现人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作五大职能奠定基础；但同时，大学的支持又必须给予学院充分的自治权，才能实现学科建设的目标和学院的内涵式发展。

（作者符平、冯浩、孙天亮、魏航均为国家教育行政学院第58期高校中青年干部培训班学员）

*本文原载于国家教育行政学院学报2019年第12期